Las claves del fallo de la Corte Constitucional sobre las tierras baldías

En una histórica decisión, la Corte Constitucional determinó que hay un incumplimiento del deber del Estado de promover el a la propiedad rural en Colombia y dictó una serie de órdenes que pretenden solucionar las fallas estructurales sobre los bienes baldíos.

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El alto tribunal exhortó al Congreso y al Gobierno para impulsar el cumplimiento del punto 1.1. sobre y uso de la tierra del acuerdo de paz sobre la Reforma Rural Integral (RRI), así como para que se hagan todos los ajustes normativos y presupuestales necesarios para crear la jurisdicción agraria, consolidar el catastro multipropósito, el fondo de tierras para la RRI y el plan de formalización masiva de la propiedad rural, entre otros.

Además, se exhortó para que adopten las medidas necesarias para fortalecer técnica y financieramente a la Agencia Nacional de Tierras, a la Superintendencia Notariado y Registro, a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para garantizar la atención en las zonas Pdet, en las zonas en que se implemente el catastro multipropósito y en las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para adelantar el barrido predial integral.

El alto tribunal se pronunció sobre 13 tutelas que presentó la ANT en contra de decisiones tomadas por jueces en Boyacá, Cundinamarca y Santander que entregaron bienes presuntamente baldíos a particulares en procesos de pertenencia y dictó una serie de órdenes complejas que están orientadas fundamentalmente a la implementación de los compromisos del acuerdo materia de tierras.

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Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo, la Corte ordenó a la ANT elaborar una base de datos que incluya el universo de predios rurales que no contaban con el registro y que hubieren sido objeto de decisiones de pertenencia, al menos desde 1991, “para identificar posibles casos de apropiación o acumulación indebida de tierras baldías”.

Esa base de datos deberá diferenciar si se trata predios inscritos formalmente, su área, la fecha de la sentencia, la autoridad que la dictó, el nombre de las personas involucradas, entre otros datos.

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Y, a partir de dicha base de datos, elaborar un plan actualizado de recuperación de baldíos con fundamento en la legislación vigente. Este plan deberá priorizar la acción del Estado frente a enormes extensiones de tierra o extensiones que exceden ampliamente la unidad agrícola familiar de la que habla la reforma agraria en cada región del país.

El plan deberá identificar aquellos departamentos o regiones en los cuales ha habido más procesos de prescripción adquisitiva sobre bienes presuntamente baldíos o los lugares que evidencien mayores índices de acumulación de la tierra.

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Además, se deberán formular y ejecutar los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y sus modificaciones con indicación de las metas de adjudicación de baldíos, de la asignación de derechos de uso y de formalización de la propiedad rural sobre predios privados, priorizando mujeres cabeza de hogar, víctimas del conflicto armado y personas con graves carencias materiales, así como las regiones del país que evidencien mayores niveles de concentración de la tierra.

Las estrategias deberán incluir metas de formalización masiva y de depuración, clasificación y digitalización del archivo histórico del Incoder y de los documentos y resoluciones de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación, así como de su posterior registro inmediato.

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El alto tribunal ordenó que se active el Sistema Integrado de Información, de manera que logre implementarse como un repositorio de consulta pública a través de un micrositio en el portal web de la entidad, que sirva como canal de comunicación específico con las autoridades istrativas y judiciales, el cual deberá contener información necesaria para la identificación, recuperación y adjudicación de bienes baldíos.

Este micrositio de público contará, al menos, con un mapa de Colombia, dividido por departamentos y que permita distintos parámetros de consulta, tales como lugares con mayor concentración de la tierra en términos de propietarios, extensión en área y número de UAF; número de hectáreas en proceso de clarificación; lugares con mayor número de procesos adelantados sobre predios presuntamente baldíos y hectáreas reconocidas por el Fondo de Tierras.

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Las órdenes incluyen actualizar el Plan Marco de Implementación del Acuerdo de Paz, Implementar y articular el catastro multipropósito e Implementar en forma articulada el Sistema General de Información Catastral y el Sistema de Información de Tierras.

El alto tribunal fijó reglas para los procesos de pertenencia que se inicien de acá en adelante en los juzgados del país. Así, cuando se ita un nuevo caso que relacione a un bien rural, los jueces civiles deberán informar a la ANT sobre la iniciación del proceso.

Así por ejemplo, para acreditar que hubo explotación en un predio que se ocupa, se estima que esta debe ser regular y estable, es decir, cuando al momento de la práctica de la inspección ocular tenga más de un año de iniciada y se haya mantenido sin interrupción injustificada.

"No obstante, los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa".

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Para acreditar la propiedad privada de predios rurales, se indicó que esta se probará con el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o con los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, en que consten tradiciones de dominio.

"De no estar acreditada la propiedad privada, se genera una duda sobre la naturaleza

jurídica del predio que deberá ser resuelta mediante el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad", dijo la Corte.

Y quien pretenda adquirir el dominio de un predio rural en este tipo de procesos "tiene la carga de acreditar dentro del proceso de pertenencia los requisitos para ello".

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Esto, claro, teniendo en cuenta que los jueces deben adelantar de oficio todas las pruebas que considere necesarias para verificar que un predio es privado.

La ANT  tendrá además la obligación de apoyar los procesos,  reconstruir la historia jurídica del inmueble con base en escrituras, sentencias u otros actos, y remitirla a los jueces, dando su opinión sobre si considera que se trata de un bien baldío, de un bien

privado, o si existe duda sobre su naturaleza.

Si existe duda, la ANT deberá pedirle al juez del caso que adelante el procedimiento especial agrario de clarificación de la propiedad.

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"En caso de tratarse de un baldío o de persistir duda sobre la naturaleza jurídica del predio, y la ANT constate que los casos involucran a sujetos de reforma agraria o de a tierras, y en especial a mujeres rurales, familias pobres y familias desplazadas, deberá ofrecerles información y orientación acerca de las alternativas de que disponen en materia de adjudicación, titulación de la posesión, saneamiento de la falsa tradición y demás programas para el , formalización y regularización de la propiedad rural, a efectos de que decidan si continúan su trámite en la fase judicial o en la fase istrativa ante la ANT".

La sentencia de la Corte Constitucional también dio parámentos sobre qué hacer con las sentencias de pertenencia proferidas después de 1994 en casos en que se tenga duda que son baldíos o privados. 

En estos casos, "la ANT deberá priorizar la recuperación de las tierras baldías obtenidas verificando el cumplimiento los requisitos objetivos y subjetivos para su adjudicación, sobre enormes extensiones de tierra o que exceden la unidad agrícola familiar.

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"En la ejecución del plan de de recuperación de baldíos, las autoridades deberán reconocer las sentencias que hubieren declarado la pertenencia de predios rurales, no obstante los defectos en que hubieren podido incurrir los jueces que las profirieron, siempre que constaten que cumplen las finalidades asignadas a los bienes baldíos y los requisitos subjetivos y objetivos para su adjudicación", dijo la Corte.

En el comunicado oficial de la decisión, la Corte Constitucional destacó que las cifras oficiales indican que para 2017, el nivel de desigualdad en la distribución de la propiedad es muy alto, con un índice de Gini de área de propietarios de 0,869 a escala nacional, "que ubica a Colombia en uno de los primeros lugares de desigualdad en la

distribución de la tierra en América Latina y en el mundo".

El alto tribunal destacó que según el Atlas de la Propiedad Rural en Colombia, tienen en su poder la menor cantidad de tierra. "El 18 % de la tierra de propiedad privada inscrita en el catastro es del 75 % de propietarios que tienen en su poder microfundios, minifundios y pequeña propiedad".

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Adicionalmente, el cálculo de informalidad en la tenencia de la tierra en el país, dijo la Corte, era del 52,7 % para la vigencia 20196. "La cifra podría ser mayor debido a que

dentro de los datos analizados no se incluyó el territorio sin formación catastral, que, según el documento Conpes 3958 de 2019, equivale al 28 %", señaló.

Según la Corte esa información es relevante porque "la informalidad genera inestabilidad en la tenencia, posesión o propiedad sobre la tierra, entorpece el desarrollo, desincentiva la inversión, dificulta el al sistema financiero, impulsa los mercados ilegales de tierras y cultivos, y genera espacios para el conflicto y el despojo, entre otras consecuencias".

La Corte tuvo presente las intervenciones que diferentes entidades hicieron en este proceso que indicaron, por ejemplo, que el 37,4 % de los hogares rurales tiene a la tierra y, de estos, el 59.5% presenta informalidad en la propiedad.

Según el Censo Nacional Agropecuario, el 74 % de los municipios, que cubren el 67 % del área rural del país y el 63 % de los predios rurales, tiene catastro rural desactualizado.

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En este caso, el Ministerio de Agricultura informó que el cálculo de tiempo y costos para obtener certeza sobre la naturaleza jurídica del 10 % de los 37.949 casos reportados con sentencias proferidas en juicios de pertenencia en los que existe duda sobre su naturaleza jurídica del bien es de 128.238 millones de pesos, lo que corresponde aproximadamente a la mitad del presupuesto de la ANT en 2019, y un tiempo estimado de 5.7 años por predio

Y citó un informe de de la Universidad Nacional sobre los impactos empíricos de la prescripción de dominio de presuntos baldíos, que, con base en la información suministrada a la Corte Constitucional y después de depurar y contrastar con otras bases de datos, identificaron una línea de base de 12.070 predios baldíos que fueron entregados a particulares a través de procesos de pertenencia.

En el marco de este debate, Dejusticia y la Universidad Nacional presentaron informes que explicaron que la figura de prescripción adquisitiva, a su juicio, ha llevado a acaparar la tierra y concentrarla en el 90,6 por ciento de los 32 departamentos para más de 200.000 hectáreas.

De esos casos, el 67,9 por ciento se concentran en Córdoba, Boyacá, Tolima, Nariño y Cauca. Y, por extensión total de los predios prescritos, la concentración en los departamentos varía, según expuso Dejusticia en su informe. Acá Casanare pasa a la cabeza, “con 66.008 hectáreas prescritas, es decir, el 30,6% de las 215.457 hectárea”. Le sigue Córdoba y Cesar con 12,4 por ciento.

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“La mayoría de los predios grandes están ubicados en los departamentos de Casanare (46), Cesar (30) y Córdoba (23). Entre los juzgados que prescribieron varios de los predios grandes, que tienden a ubicarse en regiones con UAF pequeñas, se encuentran: el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná, Cesar, (15 predios), el Juzgado Promiscuo Civil del Circuito de Montelíbano, Córdoba, (7 predios), el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre (6 predios) y el juzgado promiscuo del Circuito de Samaniego, Nariño, (4 predios)”, dijo Dejusticia.

Por su parte, la Mesa Interinstitucional de Seguimiento a la Sentencia T-488 de

2014 le dijo a la Corte Constitucional que de 29.077 casos reportados por la Superintendencia de Notariado y Registro, se tiene la información catastral de 14.902 predios. Según explicó, "se encontraron 17.421 folios asociados a 18.753 predios, de los cuales se encontraron 2.644 folios que reportaban una cabida por encima de la UAF establecida para el respectivo municipio".

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Luego, se hizo una depuración de información que complementó el cruce con las bases catastrales de los catastros de Bogotá, Medellín, Barranquilla y el departamento de Antioquia, y como resultado se obtuvo "un cruce de total de 14.902 folios asociados a algún predio en catastro, de los cuales 1.411 están sobre la UAF".

Bajo esas consideraciones, la Mesa estimó que la problemática frente a la prescripción

adquisitiva de dominio no afecta únicamente a quienes tienen grandes extensiones de tierra, "sino por el contrario, afecta de manera mayoritaria a quienes poseen áreas que no superan la UAF y que pudieron ser sujetos de reforma agraria o a tierras (89,4 por ciento de los predios estudiados), que en virtud de las normas actuales deberán verse forzados a soportar que se adelante un proceso de clarificación sobre el predio objeto de pertenencia".

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Entre los casos que estudió el alto tribunal hay tres de municipio San Miguel, en Santander. El primero es una decisión del 14 de septiembre del 2016 que declaró la prescripción adquisitiva del predio Las Tapias, en ese municipio; un fallo del 22 de septiembre del 2016 que declaró la prescripción del predio El Barzal; así como un fallo del 27 de septiembre del 2016 que privatizó el predio ‘El Uvo’ en el mismo municipio.

También está un caso de un predio en El Cocuy (Boyacá). Se trata del fallo del 22 de junio del 2016 que declaró la prescripción del predio Paloblanco en ese municipio.

Y además se está evaluando un caso del predio Cuchayan Alto, en Sáchica (Boyacá), también entregado en prescripción adquisitiva el 29 de marzo del 2016, así como un caso en Samacá (Boyacá), por la entrega de los predios ‘El Planeta’ y ‘San Isidro’, el 21 de julio del 2016.

Y además se evalúa el caso del predio ‘El Piedrón’ en Tibirita, Cundinamarca, entregado el 7 de febrero del 2017, y del predio El Algibe, en Jenesano, Boyacá, prescrito el 30 de marzo del 2017.

Otros casos en estudio son los de los predios Buena Vista, El Endrino, el Pino y El Recuerdo, en Oicatá, Boyacá, concedidos con prescripción adquisitiva el 12 de agosto del 2016. En ese mismo municipio también se evalúa la entrega de los predios La Plazuela, San Antonio o el Tunjo, El Cajón, El Garroche, El Chulo y La Era, prescritos el 11 de agosto del 2016.

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De otro lado, el alto tribunal también evalúa la prescripción del predio San Cayetano, en Toca, Boyacá, el 28 de noviembre del 2016, la entrega del predio La Vega, en San Miguel (Santander), el 21 de noviembre del 2016; y del predio El Montecito, el 5 de febrero del 2018, en Suesca (Cundinamarca)