Retrato de una constitución querida por los colombianos

Solo dos constituciones, desde la independencia de Colombia, han durado más de 30 años. La de 1886 y la de 1991.

La Constitución de 1886 no logró su principal objetivo durante los primeros 30 años de vigencia, que era precisamente el de restablecer el orden y lograr la unidad en la República. Por el contrario, en sus primeras tres décadas se presentaron numerosas perturbaciones y una de las guerras más sangrientas que haya tenido Colombia, la guerra de los Mil Días. Además, hubo un golpe de Estado y un presidente tuvo que renunciar. Como si fuera poco, se llevaron a cabo dos asambleas constituyentes. 

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En medio de tanto caos y tanta confusión, Colombia perdió a Panamá. Se crearon pocas nuevas instituciones, principalmente los departamentos que reemplazaron a los estados federados.

El contraste con la Constitución de 1991 es abismal. Va mucho más allá de que haya durado en vigor más de tres décadas. A lo largo de este libro se analizarán las principales transformaciones resultado de la Constitución de 1991. El punto esencial para resaltar es que la Constitución de 1991 durante sus primeros 30 años sí produjo los efectos buscados. Se ha avanzado gradualmente en la construcción de paz. Los derechos de las personas son protegidos mediante la acción de tutela y otros instrumentos bajo la orientación de la Corte Constitucional. Se ha fortalecido el Estado social de derecho y se han usado nuevos espacios y oportunidades de participación. Se han creado nuevas instituciones que han fortalecido al Estado. Se han superado dentro de las instituciones crisis de enorme magnitud, así como escándalos que han estremecido a otros países del continente. En suma, la Constitución no ha sido de papel, sino que ha funcionado y ha producido transformaciones con la orientación buscada en el proceso constituyente (…).

Esto se debe principalmente a la triada mágica. Esta es encabezada por la Corte Constitucional, que ha orientado la evolución de los otros dos componentes de la triada: la Carta de Derechos y la acción de tutela. La revolución de los derechos no habría sido posible si la Asamblea Constituyente hubiera aprobado tan solo uno de los tres instrumentos. Los tres nacieron al mismo tiempo como parte de una política pública, propuesta por el Gobierno a la Asamblea Constituyente, para generar precisamente grandes cambios. En el diseño original, los tres fueron parte de una misma arquitectura encaminada a generar una profunda transformación.

La tutela ha sido crucial, pero sin la Corte Constitucional su alcance probablemente se habría limitado a protecciones puntuales con una interpretación convencional de los derechos, como ha sucedido con la acción de cumplimiento y las acciones populares que no suben hasta la Corte Constitucional. Con el tiempo, a pesar de las resistencias de varios sectores, se tornó evidente que la Corte Constitucional convirtió a la acción de tutela en el instrumento poderoso y revolucionario que los colombianos quieren y defienden. Esto se debe a dos factores. Primero, el Gobierno de entonces no solo impulsó, sino que ató la Corte Constitucional a la tutela, a diferencia de lo que fue la iniciativa original propuesta en la Asamblea que no contemplaba la creación de la Corte Constitucional ni la posibilidad de que los fallos de tutela fueran revisados por una alta corte. Segundo, el Decreto 2591 de 1991 no solo reglamentó la tutela de una manera que potenció su alcance y la hizo “responsiva” (excusas por el anglicismo) a las necesidades de cada caso sino que, además, estableció su selección discrecional por Salas de Selección en la Corte Constitucional y la creación de nueve Salas de Revisión de tutelas para aumentar la capacidad institucional de la Corte Constitucional para orientar la evolución de la tutela y desarrollar por vía jurisprudencial la Carta de Derechos.

Después de 30 años ha quedado demostrado que ninguno de los tres habría funcionado, con el impacto que ha tenido, de no haber sido porque fue complementado por los otros dos. La Carta de Derechos se habría quedado escrita sin la acción de tutela para protegerlos. La acción de tutela sería un procedimiento judicial más si no hubiera sido reglamentada particularmente para proteger de manera oportuna con gran eficacia los derechos constitucionales. Pero estas dos innovaciones no habrían jamás tenido el impacto por todos conocido de no habérsele confiado a la Corte Constitucional la facultad de tener la última palabra sobre todas las acciones de tutela presentadas en el país (…).

La Corte Constitucional es el órgano que ha tenido el mayor impacto de todos los creados por la Constitución de 1991. Fue creada con la misión de hacer realidad la Constitución, de impulsar la aplicación de los principios de mayor impacto transformador de la sociedad y la democracia, y de asegurar que los derechos fueran efectivamente ejercidos y disfrutados. Muy pronto fue evidente que la Corte sería el alma de la Constitución.

Todas las decisiones importantes en Colombia tarde o temprano pasan por la Corte Constitucional. Ella le ha dado vida a la Constitución. Es el máximo intérprete de la Carta de Derechos. Es el órgano de articulación entre la Constitución y los tratados internacionales. Determina, abriendo o cerrando previamente la puerta, si un mecanismo de participación ciudadana cumple los requisitos para que el pueblo pueda pronunciarse libremente. Ha limitado los excesos del poder, pero también ha respaldado el ejercicio de facultades necesarias para gobernar y afrontar situaciones críticas. Cuando hay una gran controversia, todos los actores involucrados aceptan que el árbitro final es la Corte Constitucional.

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Ella ha asumido con gran valor civil esa función, en ocasiones en medio de tormentas políticas huracanadas, pero también ha aceptado que tanto el Congreso como el pueblo en referéndum adopten decisiones contrarias a su jurisprudencia mediante reformas constitucionales. Al mismo tiempo que ha defendido vigorosamente los principios democráticos declarando inconstitucionales decretos, leyes e inclusive reformas constitucionales, nunca ha sostenido que ella tiene la última palabra en una democracia. Ella misma ha sostenido que la tiene el pueblo en referéndum para decisiones importantes o en asamblea constituyente para hacer transformaciones profundas.

A pesar de su importancia, la Corte no funciona como un órgano encerrado en una torre de marfil o alejado en cumbres inaccesibles para las personas. Al contrario, su diseño constitucional y legal la llevan a estar en un diálogo permanente con la sociedad civil y a responder a sus demandas, sin que por ello pierda su independencia ni abandone su función como juez que debe decidir en derecho. (…)

Desde el punto de vista cuantitativo, las cifras hablan por sí solas. Los magistrados con sus respectivos equipos han trabajado intensamente durante 30 años. En total, a abril de 2021 la Corte ha proferido 26.639 sentencias. La mayor parte de ellas son fallos de tutela (19.794), los cuales representan el 74 % del total. En términos absolutos, los fallos de constitucionalidad sobre normas también son muchos (6.845), según las estadísticas divulgadas por la propia Corte.

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La comparación con lo que sucedió durante la Constitución de 1886 es reveladora. Entre 1886 y 1991, el máximo intérprete de la Constitución de 1886 profirió durante 105 años en total 2.496 sentencias, es decir, 23 sentencias en promedio por año. Entre 1975 y 1990, el promedio aumentó a 93 sentencias por año. En contraste, la Corte Constitucional ha proferido 6.845 sentencias, sin contar los fallos de tutela. En otras palabras, si se mide el tiempo de vida de la Constitución en sentencias constitucionales producidas por año, con el rasero anterior a 1991, la Constitución de 1991 no ha vivido 30 años sino 297 años, es decir, casi el triple que la Constitución de 1886. (…) Por supuesto, si se incluye en el análisis el número de fallos de tutela en estos 30 años, o sea, 19.794, el total de sentencias dictadas por la Corte Constitucional asciende a 26.639. Por lo tanto, si se toma toda la producción de sentencias, al ritmo de 23 fallos por año, ¡la Constitución de 1991 ha vivido mil ciento cincuenta y ocho años! (…)

Esto hace imposible poner en duda que la Constitución de 1991 ha sido una constitución viviente y transformadora. No ha sido camisa de fuerza, sino carta de navegación. Ha permitido gobernar a presidentes con orientaciones políticas muy diversas, colocando los límites necesarios para no regresar a un hiperpresidencialismo. Transformó el sistema de partidos políticos y abrió la política a nuevas fuerzas. Los ciudadanos pueden participar continuamente, no solo en las elecciones cada cuatro años. Ha fundamentado políticas sociales en beneficio de los más necesitados. Con ella ha florecido una sociedad civil vigorosa que ha logrado victorias sin antecedentes gracias a que convierten sus causas justas en derechos que todos debemos respetar. Por ella, las regiones han conquistado gradualmente más autonomía y progreso. Esto explica que la Constitución de 1991 sea querida por colombianos que sienten, a pesar de sus diferencias, que su Constitución les pertenece a todos y los protege a todos, aunque pocos se la hayan leído.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA